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来源:《生态与农村环境学报》2016 年第 5 期

作者:鞠昌华，朱琳，朱洪标，张卫东，芮菡艺，孙勤芳

单位:环境保护部南京环境科学研究所

当前我国农村环境监管仍处于起步阶段，主要表现为质量监管不足、污染源监管不足和农村环境整治监管不足。在农村环境监管中存在监管依据不足、监管主体缺位、监管对象缺位和监管手段不足等问题，影响了农村环境保护工作的推进和实施效果。尝试从构建农村环境监管组织体系、完善农村环境监管技术规范和构建监察技术体系等方面提出相应的对策建议。

背 景

目前，我国农村环境问题突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。2013 年，我国县域第二产业增加值为. 5 亿元，占全国第二产业增加值的70. 9%，工业企业的污染物产生量巨大。目前，我国乡镇企业废水COD 和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上。2014 年我国COD 和NH3-N 排放量中农业源分别为当年工业源的3. 54 倍和3. 25 倍，分别占全国污染物排放总量的48. 0%和31. 7%。

过量和不合理施用化肥所带来的养分流失逐渐成为我国农业面源污染最主要的来源之一。畜禽养殖成为造成流域水体氮、磷富营养化的主要原因，其贡献大大超过来自城市地区的生活点源污染和工业点源污染。我国农村生态环境不断恶化的同时农村环境监管缺失，亟待建立健全我国农村环境监管制度。

1我国农村环境监管概况

1.1 我国农村环境质量监测起步较晚

我国农村环境质量监测主要由环保部门和农业部门实施，其中环保部门主要开展大气等环境要素质量的监测，农业部门主要开展农业面源污染的监测。2009 年，中国环境监测总站首次结合农村环境综合整治工作，在全国对开展“以奖促治”村庄进行环境试点监测，重点开展空气质量、饮用水源地水质和村镇河流(水库)水质专项监测，对全国近300 个“以奖促治”村庄进行调查监测。2010 年，正式在全国开展农村环境监测试点工作，建立农村环境监测工作机制，制定农村环境监测实施方案，要求有条件的省、自治区、直辖市开展试点监测，编制农村环境监测报告，逐步推进农村环境监测工作，但目前仍处于试点监测阶段。此外，我国农业部门主要开展了农田面源污染氮磷流失、地膜残膜和畜禽粪污监测。到2014 年底，农业部门在全国设置了273 个农田面源污染氮磷流失监测点、210 个地膜残膜监测点和25 个畜禽粪污监测点。

1.2 农村环境监管目前还处于初创阶段

我国农村环境监管尚处于初创阶段。“十一五”期间，按照社会主义新农村建设的要求，环保部门开始针对突出的农村环境问题开展专项监管。2008 年环境保护部办公厅印发了《关于开展规模化畜禽养殖场专项执法检查的通知》，要求开展全国畜禽养殖专项执法检查。到“十二五”，随着国家对农村环境保护管理的进一步要求，环保部门开始探索农村环境监管的整体需求和工作思路。2011 年9月，环境保护部环境监察局在沈阳召开区域环境监察座谈会，就农村环保执法需求和“十二五”农村环保执法工作思路进行研讨。随后，环境保护部在环境监察局内设区域监察处，专门组织开展生态环境监察工作和农村环境执法工作，农村环境执法进入有机构、有人员阶段。“十二五”期间，环保部门主要围绕农村环境综合整治、秸秆禁烧等农村环境突出问题以及重点工矿等开展监管。在秸秆禁烧季，每日发布环境卫星和气象卫星秸秆焚烧火点监测日报数据，定期发布卫星秸秆焚烧火点核定月报数据，在城乡统筹大气污染防治中发挥了积极作用。

2我国农村环境监管不足

2.1 质量监管不足

2.1.1 监测体系上监测项目不足

2014 年发布的《全国农村环境质量试点监测工